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Educational Science / Pedagogy

University, School

Universität Zürich - UZH

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Institut für Erziehungswissenschaften

PP KM (VL) – HS2011

Prof. Dr. Katharina Maag Merki


Zusammenfassung

Altrichter, H. & Rürup, M. – Schulautonomie und die Folgen

  • 1990er: Politik der „Schulautonomisierung“ bzw. „Erhöhung der einzelschulischen Gestaltungsspielräume“

  • Komplexer: Erhöhung der einzelschulischen Gestaltungsspielräume

  1. Betreffend unterschiedlicher Entscheidungsbereiche von innerorganisatorischen Massnahmen bis zur Personal- und Budgethoheit

  2. Erfolgte in verschiedenen Ländern zu unterschiedlichen Zeitpunkten, in unterschiedlichen Sequenzen und Mischungen

  3. Führte dadurch zu unterschiedlichen Steuerungssituationen und Folgen

  • Begriff „Schulautonomie“ = „schulische Selbstverantwortung“ Identifikationsmarke für speziellen Typus schulpolitischer Veränderungen verschiedenen Formen von „relativer Autonomie“ oder „Teilautonomie“

  • Massnahmen zur Erhöhung der einzelschulischen Gestaltungsspielräume = Steuerungspolitik, durch die Entscheidungsrechte und Koordinationsverhältnisse zwischen den verschiedenen Akteuren und Handlungsebenen im Schulsystem verändert werden


  1. Schulautonomie – Konzept und Bedeutung

    1. Bedeutung und Wirkmassnahmen

  • 3 ideengeschichtliche Quellen

  1. Autonomie und Mündigkeit des Kindes

  2. Professionelle Autonomie der Lehrpersonen

  3. Institutionelle Autonomie der Schule: gesellschaftlich höchst funktionale Form der Kontrolle der Subjekte und der Legitimation von Ungleichheit, die im und um das Bildungssystem erzeugt wird – gerade die Unabhängigkeit in der Selbstregulierung ermöglicht die Funktionen des Bildungssystems angesichts struktureller Defizite und paradoxer Erwartungen zu realisieren

  • Wirkungsmodell:

    1. Ausgangssituation: De + A: ausgeprägter Typ bürokratisch-hierarchischer Steuerung der Einzelschulen durch eine „zentrale“ Bildungsverwaltung; Stagnation auf bildungspolitischer Ebene; Lehrerindividualismus 90er: aus Kulturministerien und Expertengruppen neue Entwicklungsvorschläge; Rufe nach Erhöhung schulischer Gestaltungsspielräume und Schwächung „zentralistisch-bürokratisch-hierarchischen“ Grundstruktur Autonomie von oben = eine von den Zentren von Politik und Verwaltung ausgehende Reformpolitik

    2. Grundidee: Reihe von Entscheidungsrechten und –kompetenzen von höheren Ebenen des Schulsystems (sollten sich auf strategische Aufgaben konzentrieren) auf jene der Einzelschule verlagern unterschiedliche autonome Entscheidungsbereiche:

      • Finanzielle Autonomie

      • Personalautonomie

      • Organisatorische Autonomie

      • Pädagogische Autonomie

    3. Akteur Einzelschule: Autonomie-Politik setzt auf Meso Ebene der Einzelschule an – Paradigmenwechsel: Schule als Akteur mit eigenen Rechten =Delegation von Rechten (nicht klar wie Einzelschule Entscheidungen fällen sollte und Akteursqualität gewinnen könnte)

    4. Zielhorizont: Qualität und Effektivität der Schulbildung verbessern und besseres Eingehen auf lokale Belage – Schulautonomie = Gestaltungsprogramm mit Polyvalenz

Grundidee des Übertragens von Entscheidungsrechten durch unterschiedliche Massnahmen verwirklicht 3 Schulautonomiemodelle:

  1. Optimierungsmodell: Dezentralisierung und lokale Verantwortungsübernahme oder New Public Management Grundidee = durch lokales Wissen angemessenere Lösungen für pragmatische lokale Entscheidungsfragen finden und schneller umsetzen können

Download Schulautonomie und die Folgen (Altrichter, H. & Rürup, M.) - Kurze Zusammenfassung wichtiger Punkte
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  • Partizipationsmodell: ebenfalls vor-Ort-Entscheidungen, nicht nur Professionelle sondern durch partizipative Einbindung verschiedener lokaler Akteure und deren Bereitschaft zu lokaler Verantwortungsübernahme die erwünschten Entwicklungen erreichen können Schulautonomie als Reformprogramm der Schulorganisation verbindet sich mit pädagogischem Programm des selbstständigen Lernens, der Persönlichkeitsbildung und der Einübung von Gestaltungskompetenz

  • Wettbewerbsmodell: Einzelschulen unabhängiger von Zentrum und unterschiedlicher voneinander machen; mit Gestaltungsspielraum können sie sich differenzieren und miteinander in Wettbewerb treten Qualität, Innovationskraft, Ökonomie im Schulwesen gestärkt

    • aus Privatisierungmodell: Trägerschaft für einzelne Schulen von staatlichen auf private Akteure übertragen, die innerhalb allgemeiner gesetzlicher Rahmenvorgaben als professionelle Anbieter in einem Bildungsmarkt agieren und mit eigenständigem Angebot mit anderen lokalen Bildungsanbieter um die Zustimmung der Eltern und Schüler konkurrieren = Privatisierung als Gedanke der Übertragung staatlicher Aufgaben auf private Akteure


    Dominierende Akteure

    Evaluative Entscheidungen fällen primär


    Intern

    Extern

    Staat

    Schulleitung

    Schulaufsicht, Inspektionsteam, externe Leistungsmessung, Akkreditierung

    Profession

    Lehrerkollegium, Selbstevaluation

    Externe Fachexperten, peer review

    Klienten

    Partizipation der Eltern/Schüler

    Wettbewerb, Konsumenten-Kaufentscheidungen

    Abb.1: Grundmuster der Rechenschaftslegung (angelehnt an Kogan)

    • traditionelle Form der Steuerung:

      • de jure: staatlich-interne Steuerung

      • de facto: grosse professionell-interne Mitsteuerung

    • Schulautonomisierung als „Optimierung“ der bisherigen Koordinationsverhältnisse = Kogans Typisierung einer Strategie der intern staatlich-professionellen Doppelsteuerung (traditionelle Form)

    • Schulautonomisierung als „Partizipation“ aktiviert Feld „Klienten/intern“

    1. Ergänzung von Autonomie durch Accountability: in 90er aber v.a. nach PISA-Schock Beginn „Vielfalt zu orchestrieren“ + Massnahmen mit denen zentral Systemziele vorgegeben (Bildungsstandards, Qualitätsrahmen) und Institutionen / Verfahren eingeführt, um einzelschulische Zielerreichung regelmässig extern zu überprüfen (Lernstandstests, Schulinspektionen) Schulautonomie mit Accountability-Politik ergänzt =siamesische Zwillinge der aktuellen Bildungspolitik Qualität im Bildungssystem entsteht nach diesen Vorstellungen dadurch, dass Schulen rasch und spezifisch auf Zielvorgaben und Feedback reagieren können stärkere Intervention der staatlich-schulinternen Akteure durch schulextern organisierte Massnahmen der Standardsetzung und Leistungsmessung, das Dynamik im Schulsystem erzeugen will

    1. Welche Massnahmen der Autonomisierung unter welchen wechselnden Zielstellungen wurden ergriffen

    2. Welche Akteurskonstellationen auf Einzelschulebene wurden durch due gesetzlichen Veränderungen und andere Regel- und Ressourcenvorgaben privilegiert

    3. Welche Akteurskonstellationen bildeten sich real in den Umsetzungsprozessen in den Schulen und zwischen Schulen, Eltern, Schulträgern und Schulverwaltung heraus und gewannen bestimmendes Gewicht

    1. Kritik an der Autonomiepolitik:

    • Ökonomisierungsstrategie, die keine pädagogischen Impulse zur Innovation des Systems beinhalte; Zielrichtung wären Einsparungen und eine Dezentralisierung der Mangelverwaltung

    • Neue marktwirtschaftliche Mechanismen der Systemkoordination würden in das Bildungswesen eingeführt, die zu einer Orientierung auf Wettbewerb, individuellen Einsatz und Gewinn führten und ungünstig für die Aufgaben des Bildungssystems wären – Ersatz von Allgemeinbildung durch leicht messbares und in verschiedene Kontexte transportierbares Konzept der Minimalbildung = Konsequenzen

  • Übersichtlichkeit des Soziale würde zerstört und den einzelnen Schicksalen die Vergleichsbasis entzogen; Autonomisierung differenziert Angebote und individualisiert Leistungen und macht dadurch strukturelle Ungleichheit unsichtbar

  • Soziale Ungleichheiten und soziale Segregierung im Schulsystem gesteigert Autonomiepolitik als Reorganisation der Selektionsfunktion


      1. Autonomiediskurs und Autonomiegesetzgebung in deutschsprachigen Ländern

    • Österreich:

      • erstmals 1988 grössere Autonomie der Schule geäussert

      • 1997: „Accountability“-Gedanken führten zu System von Bildungsstandards + standardbezogenen Tests

      • 2001: neues Lehrerdienstrecht = LP erweiterte Spielräume über Tätigkeiten

  • An Hauptschulen Möglichkeiten kommen dem Bedürfnis der Profilierung entgegen, an Gymnasien Autonomie-Entwicklung mit höherer Arbeitsbelastung und geringerer Arbeitszufriedenheit

  • 2007: über 90% der Schulen autonome Massnahmen gesetzt und über die Hälfte der HS wünschen Ausweitung der Lehrplanautonomie

  • Auswirkungen auf Qualität und Vielfalt des Angebots + Attraktivität des Standorts Wettbewerb hat zu einer Steigerung der Motivation + Engagements von LP geführt und stellte einen Ansporn zu Steigerung von Qualität dar / aber durch gesteigerten Druck kam es zu mehr Konflikten innerhalb der Schule

  • Schweiz:

    • Autonomiebewegung 1.Hälfte 1990er breitenwirksam

  • Diskussion über teilautonome Schulen mit Ansätzen der Reorganisation der gesamten öffentlichen Verwaltung verbunden und von einer Diskussion um New Public Management überlagert

  • Studie Maag Merki&Büeler (2002): Fokus der Schulautonomisierung auf „Schulentwicklungsprojekten in einem breiteren Sinne“ 5 Reformbereiche

    1. Erhöhung von Gestaltungsspielräumen der Einzelschulen für ihre Unterrichts- und Erziehungsarbeit durch Globalbudgets, frei verfügbare Lektionenpools + hinsichtlich Lehrplan, Schul- + Unterrichtsorganisation

    2. Ermöglichung der Erstellung unverwechselbaren Schulprofilen

    3. Installation von Schulleitungen, die Volksschulen praktisch flächendeckend eingeführt und durch Massnahmen zur Rekrutierung und Ausbildung begleitet wurden

  • Unterschiedliche Massnahmen des Qualitätsmanagements und der Evaluation

    (Kein einheitlicher Trend in den beteiligten Gruppen)

    • Positive Wirkungen: Organisation + Leitung der Schule, Kooperation und Kommunikation

    • Negative Wirkungen: chronische Zusatzbelastungen und Überforderungsempfinden

        • Reformen stärkten tendenziell Ebene der Einzelschule + Makroebene der kantonalen Behörde auf Kosten der Entscheidungsrechte der Schulbehörden und Lehrpersonen – Verlagerung der Entscheidungskompetenzen aber weniger einschneidend als angenommen

    • Deutschland:

      • 1970er: Konzept der Schulautonomie schon prominent

      • Ziel: gesellschaftliche Demokratisierung und Schutz der pädagogischen Freiheit der LP vor fachlich-administrativer Kontrolle – Trendbeschreibung für einzelne Bundesländer zu differenzieren

  • Studie Rürup (2007): zeitliche + inhaltliche Analyse des Reformprogrammes „Schulautonomie“ – Unterscheidung zwischen Gestaltungsspielräume ermöglichende Massnahmen und regulierende Massnahmen, die neue Steuerungsimpulse geben:

    • Gestaltungsmöglichkeiten:

      • Lernorganisation (Curriculum, Leistungsbeurteilung)

      • Unterrichtsorganisation (Grösse + Zusammensetzung von Lerngruppen, Verteilung der Unterrichtszeit + Fächer)

      • Personalbewirtschaftung

      • Sachmittelbewirtschaftung

    • Regulierende Steurerungsimpulse:

      • Reflexionsaufforderung (Verfahren, Beteiligung, Anlässe schulinterner Enscheidungsprozesse)

      • Unterstützungsangebote (zusätzliche finanzielle + personelle Ressourcen)

  • Orientierungsvorgaben (politisch-administrative Verlautbarung von allg. Wünschen und Zielen)

    Für Gesetzgeber deutschen Bundesländer ist Schulautonomie beides (Eröffnung von Entscheidungsspielräumen + Vorgabe neuer Steuerungsimpulse)

    • 1994-2004: inhaltlicher Transformationsprozess – 1994 dominierten Massnahmen + Instrumente, die pädagogische und unterrichtsorganisatorische Gestaltungsspielräume eröffneten, 1999 Unterstützungsangebote + Orientierungsvorgaben, bis 2004 Zuwachs zusätzlich Veränderungen in der Rechenschaftsablegung Massnahmen der Standardisierung und externen Evaluation = tiefgreifenden Einschnitt wo LP + andere Akteure deutliche Anforderungen umzulernen ausgesetzt sind – zudem Entwicklungen im Berufsschulwesen


    1. Ausgestaltung von Schulautonomie-Politiken in verschiedenen Schulsystemen


    • Auf internationaler Ebene OECD + Eurydice Vergleichsstudien zu Gestaltungsspielräumen der einzelnen Schulen

      • OECD: 2003-2007 fast die Hälfte der untersuchten Länder haben Dezentralisierungsmanssnahmen gesetzt, häufig geht Dezentralisierung von Prozess- + Finanzvorgaben mit verstärkten zentralen Ergebniskontrolle und nationalen Richtlinien für den Lehrplan ein her

      • Eurydice-Erhebung (2007): 1980er stärker auf demokratische Partizipation einer grösseren Zahl von Akteuren an einzelnen Schulstandorten konzentriert – jüngste Zeit Accountability- und New Public Management-Politiken vorherrschend, die Prozessautonomie und Ergebniskontrolle kombinieren

    • Unterrichtsorganisation = Schulebene

    • Planungs- und Strukturfragen = zentrale bzw. Länderagenden

    • Grössere Unterschiede zw. Länder: Personalangelegenheiten, Ressourcenentscheidungen

    • Systematische international vergleichende Analyse steht noch aus

    Strukturierung von Handlungsansätzen im Rahmen des Reformprogramms „Schulautonomie“ (S.131):



    Inhalte

    Strukturen

    Verfahren

    Optimierung

    Systemweit

    Deregulierung & Standardisierung

    Zentralisierung & Neuaufbau

    Outputsteuerung / Bildungsmonitoring

    Regional

    Neudefinition von Aufgaben

    Restrukturierung

    Steuerung auf Abstand

    einzelschulisch

    Selbstorganisation

    Schulmanagement

    Schulentwicklung

    Wettbewerb

    Systemweit

    Deregulierung & Standardisierung

    Privatisierung (Outsourcing)

    Standardbezogene Akkreditierung

    Regional

    Freie Schulwahl

    Bildungsmärkte (Outsourcing)

    Bildungsgutscheine

    einzelschulisch

    Schulprofilierung

    Public relations (Outsourcing)

    Schülerauswahl

    Partizipation

    Systemweit

    Bürgergesellschaftliche Beteiligung

    Partizipationsgremien & Stiftungen

    Beteiligungsverfahren

    Regional

    Öffnung der Schule

    Beiträge & Netzwerke

    Schulübergreifende /lokale Kooperation

    einzelschulisch

    Demokratie lernen & autonomes Lernen

    Gremienstrukturen

    Innerpolitische Partizipation

    Interpretation:

    • In DE lässt sich eine Vielzahl schulautonomiebezogener Regelungsaktivitäten beobachten, die auf Zielperspektive Optimierung einzuordnen sind

    • Aktuelle Aktivitäten der Schulautonomie werden überwiegend zu weiteren Optimierungen der Regelstrukturen des in staatlicher Obhut verbleibenden Schulsystems genutzt

  • Zielperspektive der Partizipation findet wenig Bewegung

  • Zusammenfassend: deutsche Schulentwicklung ist v.a. durch die Zielstellung der Optimierung geprägt, Privatisierung + Partizipation stehen zurück (nur in jüngster Phase 2004-2008 gewisser Anstieg privatisierungsbezogener Reformen) – evtl. aufgrund der Bereitschaft von LP = Ablehnung von Wettbewerbskoordination was tatsächlich als Teilautonomie implementiert wird unterscheidet sich nach Region, Schule in mehr oder minder grosser Weise


      1. Wirkungen der Schulautonomie

    • Annahme dass Schulautonomie zu verbesserten Qualität des Lernens beitragen würde wenig empirische Evidenz – Teilautonomie beeinflusst Unterrichtsqualität + Schülerleistung nicht direkt (keine sig. Verbesserung der Unterrichtqualität + Fachleistungen der Grund- und Sekundarschüler – Zusammenhänge der Leseleistung mit Schulleitungshandeln, Evaluationskultur und Unterrichtsqualität)


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