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Institut für Sozialwissenschaften

Seminar: Krisen und Katastrophen: Erfolgreiche und erfolglose Prozesse sozialen Wandels (Spezielle Soziologie) (200070)


Chancen und Grenzen des Risiko-Governance-Ansatzes unter Berücksichtigung der „Figurationstheorie“ von Norbert Elias


Fachsemester 1

Abgabedatum 15.03.2010

Inhaltsverzeichnis


1. Einleitung . Seite 3

2.      Definition politische Steuerung … Seite 4

3. Definition Governance …. Seite 5

3.1 Global Governance Seite 6

3.2  Risiko Governance Seite 7

3.2.1       Schwierigkeiten bei der Umsetzung

des Risiko Governance Ansatz … .Seite 9

3.2.2 Risikobewertung . ….Seite 11

3.2.3 Chancen und Grenzen des Risiko-Governance

Ansatzes in Bezug auf globale ökologische

Ungleichheit Seite 14

4.      Schlussbetrachtung unter Einbeziehung der Figurationstheorie

nach Norbert Elias und Ausblick …Seite 18

5.      Literaturverzeichnis .Seite 23

6.        Erklärung .Seite 25

1.             Einleitung

Angesichts von Globalisierung und anhaltenden Berichten von Katastrophen und Krisensituationen durch Medien wird der Eindruck erweckt, in einer hochmodernen Welt mit immer komplexer werdenden Risiken und sich immer weiter ausdifferenzierenden Problemlagen zu leben. Nationalstaatlich begrenzte Steuerungs-instrumente greifen hier nicht mehr, sodass der Ruf nach transnationalen Bearbeitungsansätzen laut wurde und in Form von Governance, Global Governance, Risiko Governance usw. erhört wurde.

Diese Ausarbeitung möchte unter Bezugnahme auf den Ansatz des Risiko-Governance Ansatzes klären, welche Unterschiede bezüglich nationaler politischer Steuerungsinstrumente und den Governance-Ansätzen bestehen, wie unterschiedliche Governance-Ansätze definiert und umgesetzt werden, aber auch welche Chancen aber auch Grenzen sich daraus ergeben. In einem zweiten Schritt wird insbesondere der Ansatz des Risiko-Governance betrachtet und auf realistische Umsetzbarkeit und Schwierigkeiten bei der Erhebung, Bewertung, Analyse, Management sowie Kommunikation hin untersucht.

Die Begrifflichkeit des Risikos und ihre Einflussnahme auf Instrumente wie die Risikobewertung unter Berücksichtigung von Verteilungskonflikten unterschiedlicher Interessensgruppen und Akteure wird ebenfalls analysiert. In einem letzten Arbeitsschritt wird in einer Schlussbetrachtung unter Bezugnahme auf die Figurationstheorie von Norbert Elias ein Versuch zur Erklärung wachsender und komplexer werdender Risiken in der Wahrnehmung von Öffentlichkeit und Staaten und die daraus resultierenden möglichen Folgen sowie ein Ausblick auf einen Ansatz effektiver Risiko-Governance Strategien unternommen.



2. Definition politische Steuerung

Roth ( Stand 08.03.2010) definiert Steuern als „den auf die sachlich-technische Dimension reduzierten Prozess politischer Herrschaftsausübung.“ Eine weitere Definition von Mayntz (1987) beschreibt Steuern als „zielgerichtetes Handeln, das von der Wirkung des Handelns analytisch zu unterscheiden ist (…) Wie jedes Handeln muss Steuern einem Subjekt zuschreibbar sein: Steuerungshandeln impliziert die Existenz von Steuerungsakteuren. Steuerungsobjekte sind existente soziale (Teil)Systeme, deren autonome Dynamik oder Entwicklung durch das Steuerungshandeln in eine bestimmte Richtung gelenkt werden.“ Steuerung unterscheidet somit zwischen Steuerungsfähigkeit der Akteure und Steuerbarkeit der Adressaten ihres Handelns. Die politische Steuerung wurde gegen Ende der 70er Jahre als „konzeptionell orientierte Gestaltung der Gesellschaft durch dazu demokratisch legitimierte politische Instanzen“ aufgefasst (vgl. Mayntz 2004). Die politische Steuerung bietet nach Manytz (1987) drei Möglichkeiten der Einflussnahme:


- finanzielle Steuerung (z.B. Prämien)

- regulative Steuerung, (z.B. Gesetzgebung) und

- prozedurale Steuerung (Öffentlich.....

Das Risiko-Management bezieht sich unter anderem auf Problemlagen wie z.B. Bioenergie, kritische Infrastrukturen, Klimawandel usw. und beschäftigt sich mit ökologischen, wirtschaftlichen und physisch/psychischen Folgen der betroffenen Akteure (ebd.). Es versucht, neben den teilweise nicht mehr greifenden Top-Down Ansätzen innerhalb von Nationalstaaten einen grenzübergreifenden und effektiven Weg zum Umgang mit Risiken zu gestalten (vgl. Lidskog et.al. 2010: xii).

Wichtig hierbei ist die Betonung der Konstruktion von Risiken, so werden z.B. Ökologie- und Umweltprobleme von Lidskog et.al. als komplexe und mehrdeutige Phänomene definiert, mit denen eine große Unsicherheit assoziiert wird (ebd.). Nach Irwin (2010: xiv) ist das grenzübergreifende Konzept des Risiko-Governance als anknüpfend an die fünf globalisierenden Kräfte anzusehen. Diese sind:

  1. Herabsetzung von Staatsbarrieren zu freiem Handel und Gütertransport
  2. Das Verlangen nach einer wissenschaftlich geprüften Annäherung an Fragen von Risiko und Bedrohung, die international forciert wird
  3. Das Ansteigen von globalen und sozialen Umweltveränderungen, insbesondere durch den Klimawandel verkörpert


  1. Führung eines sozialwissenschaftlichen Diskurs über die potentielle Fragmentierung von Nationalstaaten durch grenzübergreifende Organisationen und Netzwerke
  2. Einfachheit der Wissenskommunikation über Grenzen hinweg, die als Chance gesehen werden kann, aber auch neue Herausforderungen mit sich bringt

Diese fünf (nicht abschließenden) Globalisierungskräfte bilden den thematischen Rahmen, in dem Risiko-Governance operiert und sich bewegt, ein politisch definierter und strukturierter Kontext, z.B. in Form einer Weltgesellschaft oder Weltpolitik ist nicht vorhanden (ebd.). Irwin betont desweiteren, dass ein kritisches Hinterfragen des Risiko-Begriffs zu einer soziologischen Herangehensweise des Risiko-Governance gehört, so ist z.B. der Klimawandel als Problemlage definiert worden, seiner Ansicht nach ist zu fragen, ob er für bestimmte Gruppen nicht auch eine Verbesserung der Lebensqualität mit sich bringt.

Diese teils provokanten Ansätze sollen neben dem „Managen von Risiken“ zu einer anhaltenden Beschäftigung mit den Begrifflichkeiten von Risiken führen, da diese Definitionen unterliegen und somit gesellschaftlich konstruiert und ggf. auch veränderbar sind bzw. aus unterschiedlichen Perspektiven unterschiedliche Ansätze bieten. Beispiele finden sich hierfür z.B. in den sich im Risiko-Governance Ansatz findenden Regulierungsprozessen (z.B. in der Regulierung von CO2 Ausstoß).

Durch Regulierungsprozesse werden nicht nur definierte Realitäten gemanagt (wie z.B. die notwendige Verringerung des zum jetzigen Zeitpunkt der Forschung als wissenschaftlich schädlich nachgewiesenem CO2 Ausstoßes), sondern auch mit konstruiert und weiter verfestigt. Bestimmte Prozesse werden als mehr oder weniger harmlos oder gefährlich, natürlich oder relevant festgeschrieben.

Ein effektiver Risiko-Governance Ansatz muss neben dem Erkennen, Bearbeiten und Managen von Risiken also auch in den Fokus nehmen, wer aus welchen Gründen bestimmte Prozesse als Risiko definiert und damit bestimmte Sachen oder Personengruppen schützen möchte (vgl. Lidskog et.al. 2010: 3ff).Mayntz führt an, dass bei der Definition von Risiken unterschiedliche Akteure vielfältige Interessenslagen vertreten und versuchen, sich eine Definitionsmacht zu sichern.

Zurzeit sind im Bereich nichtstaatlicher Organisationen Wirtschaftsverbände und NGOs im Bereich Umweltschutz und Menschenrechte besonders gut positioniert und einflussreich (vgl. Mayntz 2009: 173f). Trotzdem bleibt die Relevanz staatlicher Akteure erhalten, zur effektiven Durchsetzung von Risiko-Governance Ansätzen müssen neben nichtstaatlichen Akteuren politische Akteure an Netzwerktreffen und der Erarbeitung strategischer Ansätze mitwirken und vor allem die Umsetzung internationaler Beschlüsse auch auf nationaler bis hin zu lokaler Ebene ggf. durch Normen zu implementieren (ebd.).Es muss jedoch festgehalten werden, das bislang einer durch Globalisierung entstandenen Vielfalt von Problemlagen noch keine „effektive globale Regelungsstruktur“ (Mayntz 2009: 62f.) entge.....

Von Relevanz ist hierbei nicht nur das Ausmaß des Risikos, sondern vielmehr die Grundlage und Rechtfertigung, mit denen Risiken von bestimmten Gruppen auf andere transferiert werden (ebd.).

Laut Mayntz (2004) greift der Governance-Ansatzes hier allerdings zu kurz, da er von der Annahme ausgeht, dass Institutionen nur mit Intention der Problemlösung handeln.

Ein möglicher Machterhalt oder –Ausbau als weiterer Handlungsantrieb wird ausgeblendet, muss aber in die Betrachtung von der Verteilung von Risiken mit einbezogen werden. Eine Analyse des Problems anhand dreier Dimensionen ist nötig:

-          Verursacherstruktur (Akteure, deren Handeln Ursache des Problem ist)

-          Betroffenenstruktur (Panorama der Betroffenen)

-          Bewältigungsstruktur (Akteure, die auf Problemlösung hinarbeiten)

Dieser von Mayntz eingeführte Analyserahmen lässt Situationen besser analysieren und unterstützt die Governance-Theorie, hierbei ist die Beteiligung der Verursacher und der Betroffenen am Governance-Prozess ist maßgeblich relevant für den Erfolg. Mayntz spricht hier von einem „Problemlösungsbias“ (2001), da der Governance-Ansatz wie auch der Ansatz der politischen Steuerung sich an der Bearbeitung und Lösung kollektiver Probleme zur Gestaltung des Gemeinwohls orientiert.

Neben dem Interesse an einer gemeinsamen, internationalen Lösung zum effektiven Umgang mit Risiken muss allerdings das Interesse des Machtgewinns und der Machtsicherung in den Blick genommen werden. Im Rahmen von Governance-Prozessen entstandene Institutionen müssen nicht aus Gründen der Problembearbeitung entstanden sein, sondern können auch der Durchsetzung eigener Interessen von Gruppe dienen, die über ein höheres Maß an Definitionsmacht verfügen, als andere.

Berücksichtig man diese Erkenntnisse bei der Bewertung von Risiken, braucht man neben der Einbindung aller nichtstaatlicher und staatlicher Akteure darüber hinaus eine strukturierte .....

Es wurde ein systematischer Zusammenhang zwischen sozialem Status, gesundheitlichen Auswirkungen und dem Ausgesetzt sein von Umweltrisiken nachgewiesen, sodass die Environmental Justice Bewegung 1994 in den USA zur nationalen Priorität erklärt wurde (vgl. Bunge 2008). Strukturierte Prozesse zur Risikoanalyse können zum Teil Diskriminierung marginalisierter Gruppen verhindern, Möglichkeiten zur Analyse sind z.B. die Durchführung von Risiko-Risikovergleichen (gelten bestimmte Risiken als akzeptabel, müssen geringere Risiken als diese auch akzeptiert werden, solange Nutzen und Risikoverteilung in angemessenem Verhältnis stehen), Kosten-Nutzen-Analyse (Abwägung des Nutzens durch Reduzierung vorhandener Risiken gegenüber dem prognostizierten Aufwand, der meist monetär errechnet wird) sowie der Entscheidungsanalyse (Auffassung des Menschen als homo oeconomicus, der sich zwischen Handlungsoptionen mit sicheren und unsicheren Folgen bei Abwägung für den größten Nettonutzen entscheidet) (vgl. Renn et.al. 2007:93ff.). Die Bewertung von Risiken ist somit umfangreich und komplex, um trotzdem effektive und pragmatische Analysen vornehmen zu können, wurde ein sogenanntes Ampelmodell entwickelt.

Dieses Modell wird zurzeit zur Bewertung von Risiken z.B. in der Schweiz, den Niederlanden und Großbritannien verwendet, es definiert Risiken in drei Bereiche, den

1.     Normalbereich (grüner Bereich)

2.     Grenzbereich (gelber Bereich)

3.     und inakzeptablen Bereich (roter Bereich).

Der Normalbereich zeichnet sich meist durch geringe Komplexität aus, das Katastrophenpotenzial, die statistische Unsicherheit und die Eintrittswahrscheinlichkeit für einen Schaden größeren Ausmaßes sind dementsprechend gering. Im Normalbereich wird meist eine Kosten-Nutzen-Analyse durchgeführt, übersteigt der zu erwartende Nutzen den möglichen Schaden signifikant, ist das Risiko zumeist in Kauf zu nehmen. Die beiden anderen Bereiche sind problematischer, da sie komplexer sind und mit gewöhnlichen Messinstrumenten nicht oder nur teilweise erfasst werden können. In beiden Bereichen kann entweder die Gefahr eines eintretenden Schadens besonders groß sein, oder die Möglichkeit der Risikoeinschätzung besonders gering, oder die statistische Unsicherheit besonders hoch sein.

Oftmals fehlt systematisches Wissen, z.B. zur Einflussnahme eines Risikos auf weitere Bereiche aufgrund komplexer Zusammenhänge. Im gelben Bereich sollten somit Risiko reduzierende Maßnahmen durchgeführt werden, der rote inakzeptable Bereich hingegen betrifft eine Verbotszone. Eine Einflussnahme ist hier sehr unwahrscheinlich bei gleichzeitig hoher Wahrscheinlichkeit des Eintreffens des Schadens.

Risiken können sich ebenfalls bei unbeeinflussbaren Naturgefahren im roten Bereich befinden, sodass hier nur noch eine Vermeidung (z.B. Wegzug aus gefährdeten Wohngebieten) oder Verringerung der Vulnerabilität, soweit dies möglich ist, durchzuführen ist. Zwischen dem grünen und gelben Bereich verläuft eine als Akzeptanzlinie bezeichnete Linie, die eine Inkaufnahme von Risiken bei höherer Nutz.....

Von besonderer Relevanz ist die Einbeziehung der Verursacher von Risiken, insofern diese bekannt sind und gewillt sind, am Risikoeinschätzungsprozess mitzuwirken. Die durch Risiken betroffene oder gefährdete Gruppen sollten ebenfalls in den Prozess mit einbezogen werden, wenn ihre Erfahrungen und ihr Wissen bezüglich ihrer Situation und der Gefährdung wegweisend für die Abschätzung der Risiken sein kann (vgl. Renn et.al. 2007: 110). Die Bedeutung der Einbeziehung der Verursacher ist, wie im Vorfeld bereits erwähnt, laut Mayntz (2004) Voraussetzung und wichtiger einflussnehmender Faktor für den Erfolg einer realistischen Risikoeinschätzung und dem anschließenden Risikomanagement.

Die Relevanz der Einbeziehung aller Akteure wird besonders im Bereich globaler ökologischer Ungleichheiten deutlich.

3.2.3 Chancen und Grenzen des Risiko-Governance Ansatzes in

Bezug auf globale ökologische Ungleichheit

Die ökologische Krise wurde lange als schichtunabhängig definiert, nachBeck hat sich eine Ablösung der Logik der Reichtumsverteilung hin zu einer Logik der Risikoverteilung vollzogen. Angeblich entstand so eine Gesellschaft „jenseits von Klasse und Stand“ (Görg 2007). Es wird allerdings deutlich, dass soziale Ungleichheit durch Nutzung der Natur sehr wohl beeinflusst wird und auch selbst die gesellschaftlichen Naturverhältnisse global als auch lokal beeinflussen. Die Verteilung ökologischer Risiken und die Produktion derselben sind also mit „gesellschaftlichen Mechanismen der Generierung und Verfestigung globaler Ungleichheiten gekoppelt“ (ebd.). Somit sind auch Kategorien wie Klassenverhältnisse, Geschlechterverhältnisse, ethnische Zugehörigkeit usw. von zentraler Bedeutung bei der ungleichen Verteilung ökologischer Risiken.

Seit den 1980er Jahren verweisen Experten auf die Korrelation zwischen Diskriminierung aufgrund ethnischer Herkunft, sozialer Armut und ökologischer Bedrohungslagen. Nun wird dieses Thema jedoch global betrachtet und die komplexen Wechselwirkungen in den Blick genommen. Unumstritten ist nun, dass gesellschaftliche Naturverhältnisse und ökologische Problemlagen an der (Re)Produktion der sozialen Ungleichheit in der sozialen Welt beteiligt sind.

Die bislang umfassendste Gesamteinschätzung zum Zustand globaler Umwelt ist vom Millenium Ecosystem Assessment erstellt worden. Der Fokus der Erstellung lag auf dem Zusammenhang zwischen Ökosystemdienstleistungen und menschlichem Wohlbefinden. Unter Ökosystemdienstleistungen versteht Görg (2007) „den vielfältigen Nutzen, den Menschen aus der Natur ziehen, (…) in Form von Versorgungsdienstleistungen (…) Regulierungsdienstleistungen (…) oder kulture.....

Diese Verteilungskonflikte müssen jedoch nicht zwangsläufig zwischen Nationalstaaten bestehen, sie entstehen zum Teil auch zwischen unterschiedlichen Sektoren (z.B. Landwirtschaft und Handel), dies soll allerdings nicht dazu führen, bestehende Kämpfe verschiedener Nationalstaaten um Ressourcenzugänge zu überdecken. Natürliche Ressourcen sind weiterhin Grund für internationale Konflikte.

Die Definition attraktiver Ressourcen beeinflusst auch die Einordnung bestimmter Problemlagen als mehr oder weniger wichtig (ist z.B. biologische Diversität weniger bedeutend als andere Problemlagen?). Dies führt dazu, dass unterschiedliche Gruppen im Risiko-Governance Prozess um die Definitionsmacht konkurrieren, damit ihre Problemlagen als die dringlichen eingestuft werden.

Entsteht jedoch ein Ungleichgewicht zwischen unterschiedlichen Nationen, kann dies zu Destabilisierungen und sogar Kriegen um Ressourcen führen. Dies wird dadurch unterstrichen, dass „marginalisierte und rassisch diskriminierte Bevölkerungsgruppen überdurchschnittlich von Umweltproblemen“ betroffen sind (Görg 2007). Dies zeigt sich zurzeit insbesondere mit Blick auf den Klimawandel und die Auswirkungen auf den afrikanischen Kontinent.

Obwohl die afrikanischen Länder am wenigsten zum Klimawandel beitragen, treffen sie die Folgen durch Treibhausgase entwickelter Länder auch aufgrund ihrer hohen Vulnerabilität am meisten. So ist Afrika großen Stressoren ausgesetzt, z.B. aufgrund hoher Armut und HIV/AIDS-Verbreitung, außerdem werden ca. 40% des Bruttosozialprodukts durch landwirtschaftliche Nutzung erwirtschaftet, schon klimatische Veränderungen von 2 Grad können verheerende Wirkungen haben.

China und die USA sind zurzeit die größten Produzenten von CO², haben jedoch trotzdem das Kyoto-Abkommen zur Reduzierung des CO²-Ausstoßes nicht unterschrieben (vgl. Paehler 2007). Während Europa den Klimaschutz auch mit politischen Programmen fördert, haben die USA sich gegen die Ratifizierung des Kyoto-Protokolls entschieden. Australien befürchtete ebenfalls hohe wirtschaftliche Verluste und auch China als stark expandierende Volkswirtschaft haben sich noch nicht zu umfassenden verpflichtenden Maßnahmen entschlossen (vgl. Kemfert 2009).

Dieses Beispiel zeigt eindrücklich, dass es einer Einbindung von Verursachern braucht und ohne die Bereitschaft zur Mitarbeit in einem verbindlichen Governance-Prozess der Erfolg gefährdet ist. Während Verursacherstaaten wie die USA und China in wesentlich geringerem Ausmaß vom Klimawandel betroffen sein werden, ist die Kombination „geringere Definitionsmacht“, „erhöhte Vulnerabilität“ und „gering vorhandene Ausweichmöglichkeiten bei z.B. Desertifikation“ für den afrikanischen Kontinent .....


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